 |
Регулирование большого количества маленьких небанковских посредников (будь то специально регулируемые микрофинансовые организации или прежде не контролируемые кредитные союзы) создает для контролирующих органов массу проблем, которые мы обсуждали выше. Далее приводится и обсуждается несколько альтернатив банковскому надзору.
Опыт самонадзора (определяемого здесь как механизм, согласно которому ответственность за мониторинг и применение пру-денциальных норм лежит, в первую очередь, на органе, который контролируется поднадзорными организациями), похоже, подкрепляет довольно категоричный вывод. В бедных странах самонадзор финансовых посредников испробовался десятки раз и постоянно оказывался неэффективным (при этом “эффективность” определяется следующим образом: (а) когда как минимум 80 процентов лицензированных организаций являются фактически платежеспособными, и (Ь) такая ситуация остается стабильной в течение нескольких десятилетий), даже в тех случаях, когда доноры предоставляли значительную техническую помощь. Причину неудачи этого механизма обнаружить не сложно. Если контрольный журнал ведут сами подконтрольные стороны, это представляет собой очевидный конфликт интересов. В основном самонадзор на практике осуществлялся федерациями финансовых кооперативов, однако трудно найти причину, по которой стоило бы ожидать от федераций микрофинансовых организаций лучших результатов.
В Гватемале и Доминиканской Республике небольшие группы сильных кредитных союзов сформировали федерации, в чьи задачи входило осуществление мониторинга и применения пруденциальных норм. Выполнение этих задач данными федерациями имеет свои преимущества. В число контролируемых ими кредитных союзов входят только те, что имеют сильное финансовое положение. Системы бухгалтерского учета и отчетности не просто хорошие они единые. В контролирующем офисе работают технически грамотные сотрудники. Но, несмотря на все эти преимущества, сотрудники обеих федераций, а также многие из кредитных союзов-членов, в частной беседе признают, что “контролер”, скорее всего, окажется бессильным, если какой-либо крупный кредитный союз откажется подчиняться. Они не верят, что правление, назначенное подконтрольными кредитными союзами-членами, сможет сохранить доверие или удержаться в случае чрезвычайной ситуации. По этой и другой причинам обе федерации стремятся к тому, чтобы их члены подчинились органу банковского надзора.
В соответствии с некоторыми предлагаемыми моделями, орган надзора сохраняет власть над контролируемыми учреждениями и несет ответственность за них, но делегирует регулярный мониторинг и проверку на местах третьей стороне, такой, как федерация микрофинансовых организаций или независимая специализированная организация. Роль органа надзора состоит в том, чтобы (1) периодически проверять надежность мониторинга и инспекций своего агента и (2) вмешиваться в случае возникновения проблемных ситуаций.
Если таким агентом является федерация микрофинансовых организаций, то она, скорее всего, успешно справится с проблемными ситуациями, только если государственный орган надзора будет достаточно активно контролировать агента, что даст ему возможность получать высокую степень фактического контроля операций агента. И хотя орган надзора может быть в состоянии делегировать свое право мониторинга, обычно закон не разрешает передавать полномочия и ответственность за вмешательство в случае возникновения проблем или краха организации. Таким образом, орган надзора, принимающий ответственность за деятельность новых микрофинансовых организаций и ожидающий, что агент будет выполнять большую часть работы, впоследствии может обнаружить, что у него накопилось множество серьезных дел, которые нельзя делегировать.
Чтобы достичь успеха, агенту, вероятно, необходимо лучше осуществлять мониторинг состояния и риска микрофинансовых организаций, чем обычная аудиторская фирма. Как мы уже показали выше, внешние аудиторские проверки микрофинансовых организаций до сих были печально известны своей ненадежностью оценки точности финансовых отчетов микро-финансовьк организаций, и особенно качества портфеля займов.
В некоторых странах существует апексная структура или национальный фонд, которые “оптом” кредитуют местные микрофинансовые организации обычно те, которые занимаются только выдачей займов. Как инвестор, такой апекс по своей природе является чем-то вроде контролирующего органа. Если он хочет, чтобы кредит был возвращен, он должен оценить и проконтролировать надежность микрофинансовой организации, которую он собирается кредитовать. Если микрофинансовая организация не соответствует установленным стандартам, в предоставлении займа ей отказывается.
Иногда предлагается использовать апексные структуры для контроля над привлекающими депозиты микрофинансовыми организациями, обычно при условии делегирования функций надзора финансовыми властями. Такой механизм может потенциально заключать в себе конфликт интересов: например, захочет ли апекс закрыть микрофинансовую организацию, которая должна ему деньги? Некоторые апексы с успехом вернули свои займы, однако в качестве оправдания для их существования часто ожидается, что они послужат причиной существенных улучшений в работе финансируемых ими микрофинансовых организаций. Но очень немногие действительно достигли заметных успехов в этом деле. PKSF, крупная микрофинансовая апексная структура в Бангладеш, похоже, является исключением из печального опыта работы апексов. Но этот апекс был учрежден после того, как уже сформировалась критическая масса кредитоспособных микрофинансовых организаций ситуация, которая характерна лишь для немногих других стран.
Тринадцать сильных кредитных союзов в Гватемале формируют частное рейтинговое агентство, которое будет оценивать и сертифицировать их финансовую надежность. Главная особенность состоит в том, что эти кредитные союзы не будут иметь контроля над рейтинговым агентством. Причина, вызвавшая этот шаг, состоит в том, что уровень доверия общественности к кредитным союзам упал настолько, что им приходится предлагать ставку по депозитам на 2 процента выше, чем конкурирующие банки, чтобы привлечь вкладчиков. Финансовые власти страны отказались взять на себя ответственность за надзор кредитных союзов, поэтому эта группа сильных организаций пытается найти альтернативу в лице частной организации, по крайней мере, в качестве временной меры. Рейтинговое агентство будет иметь большой бюджет на рекламу, чтобы сформировать общественное признание надежности сертификата, представляющего собой одобрение агентства. Основной санкцией, применяемой против несоответствующего стандартам кредитного союза, станет аннулирование сертификата этого кредитного союза и широкое оповещение об этом. Агентство еще не начало свою работу, поэтому говорить о результатах эксперимента пока рано. Однако, существует ряд важных причин, по которым к концепции рейтингового агентства следует подходить с осторожностью.
Потребителями рейтингов в Гватемале являются вкладчики, которые могут использовать их для того, чтобы оценить надежность своих вкладов. В случае микрофинансовых организаций, не привлекающих депозиты, потребителями являются инвесторы главным образом, доноры. В Латинской Америке и Южной Азии две компании, составляющие в основном рейтинги кредитных микрофинансовых организаций, несколько разочарованы спросом доноров на их услуги.
Гватемальский эксперимент имеет неоспоримые преимущества, которые вряд ли присущи рейтинговым схемам микрофинансовых организаций в большинстве стран. Все кредитные союзы-участники согласились с принятыми нормами. Все они имеют одинаковые методологии, стандарты бухгалтерского учета и информационные системы. Их борьба за депозиты с коммерческими банками является стимулом для обращения с просьбой о контроле. Но даже несмотря на это, сейчас еще не ясно, станет ли успешным рейтинговое агентство Гватемалы.
Недавно оживились дискуссии по поводу возможности страхования депозитов микрофинансовых организаций. Услуги страхования могли бы предоставляться государством в качестве дополнения к регулированию и контролю; или это страхование может осуществляться негосударственным органом (и, возможно, при поддержке доноров) в качестве замены официального регулирования и контроля. Такая схема может представлять собой страхование депозитов в чистом виде, то есть единственной функцией страхования будет возврат депозитов мелким вкладчикам в случае краха депозитария, или служить стабилизационным фондом, обеспечивающим ликвидность платежеспособных микрофинансовых организаций в экстренных случаях, или же капитальной поддержкой для микрофинансовых организаций, находящихся под угрозой банкротства и желающих принять ответные меры. При отсутствии подобного опыта мы можем только привести ряд общих наблюдений.
Существует авторитетное мнение, направленное против страхования депозитов, обычно на основании того, что это затрудняет контроль учреждения вкладчиками, поощряет рискованное поведение со стороны менеджеров и более, чем это желательно, централизует риск. Но даже тем, кто положительно относится к страхованию депозитов, стоит иметь в виду, что оно приводит к ряду особых проблем для микрофинансовых организаций.
Специальный национальный фонд страхования для микрофинансовых организаций борется с проблемами, связанными с недостатком статистических данных. Учитывая относительно небольшое количество микрофинансовых организаций, необеспеченность их портфелей и отсутствие исторических данных об убытках по займам, как определить размер фонда, который был бы адекватен для того, чтобы обеспечить вкладчикам тот уровень надежности, о котором сообщает реклама? Чтобы обеспечить такую надежность, фонд, безусловно, должен составлять существенно большую долю от объема депозитов, чем в обычных коммерческих банках.
На основании работы Берта Эли (Burt Ely), Джей Ди Фон Пишке (J.D. Von Pischke) выдвинул оригинальное предложение о том, что небанковским микрофинансовым организациям следует разрешить привлекать депозиты при условии, что все они будут гарантированы банком, имеющим официальную лицензию, и как минимум 50 процентов будет вторично застраховано в оффшорной зоне (1998 г.). Такой подход освободит органы надзора от дополнительной нагрузки. При этом возникает естественный практический вопрос: возможно ли найти банки, которые были бы готовы предоставить такие гарантии, и оффшорные компании, согласные вторично их застраховать, по приемлемой для микрофинансовых организаций цене? Поддержат ли этот эксперимент доноры, временно оплатив часть банковского риска? Если кто-то решится попробовать, то время ответит на этот вопрос.
|
