Прямое назначение Федерального закона № 117-ФЗ от 7 августа 2001 г. "О кредитных потребительских кооперативах граждан" -поддержка конституционного права граждан на свободу объединения в целях защиты своих интересов путем создания организации финансовой взаимопомощи и на свободу экономической деятельности.
Кредитные потребительские кооперативы граждан (КПКГ) — новая для нашей страны финансовая организация. Ее становление тесно связано с развитием рыночной экономики и вовлечением в рыночную сферу широких слоев населения. Первые в постсоветской России КПКГ, больше известные как кредитные союзы, появились в начале 90-х годов. Изначально они создавались в инициативном порядке как добровольные объединения граждан, основная цель которых — совместное сбережение личных денежных средств и предоставление из этих средств займов друг другу на взаимной основе. В этом, собственно, и состоит содержание организации финансовой взаимопомощи, благодаря которой граждане получают возможность решать свои проблемы, не обращаясь к услугам банков и не прибегая к финансовой поддержке государства. Для российской
действительности эти новые формы явились результатом гражданской инициативы.
В самом начале своей современной истории кредитные потребительские кооперативы граждан были объединены в Движение кредитных союзов по инициативе и под эгидой Международной конфедерации обществ защиты прав потребителей (КОНФОП). Это дало возможность выработать и сформулировать особенности деятельности кредитных союзов, общую идеологию Движения, основанием которой стали защита прав граждан в экономической сфере и вместе с этим принципы кооперативного взаимодействия граждан, кооперативного управления и внутреннего контроля. Главное содержание деятельности кредитных союзов — организация взаимной помощи, обеспечение и защита финансовых интересов граждан — членов кредитного союза, неприбыльный характер основной деятельности кредитных союзов. Популярность кредитных союзов в России росла по мере того, как развивались сами эти организации, более четко определялись их функции и проявлялись их преимущества.
Кредитные союзы изначально создавались на кооперативных основах и регистрировались на основании "Закона о потребительской кооперации". После 1997 г. новая редакция закона исключила кредитную кооперацию из сферы действия закона, однако в этой же его редакции кредитные коопера-тивы были названы в числе других "специализированными потребительскими кооперативами". Законодательство не могло "игнорировать" широкую практику и положительный опыт многих кредитных союзов. Так, в Федеральном законе "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" кредитные потребительские союзы были отнесены к категории "финансовые организации", хотя и без определения их некоммерческой кооперативной специфики.
Необходимость специального закона для организации финансовой взаимопомощи граждан
К середине 90-х годов стало ясно, что деятельность кредитных союзов нуждается в специальном законе, хотя в целом российское законодательство, прежде всего, Конституция Российской Федерации и Гражданский кодекс Российской Федерации содержат достаточно правовых оснований для их создания и деятельности. За сравнительно короткий срок в России было создано более 100 организаций, действующих по уставам кредитных потребительских кооперативов граждан (кредитных союзов). Однако отсутствие специального закона создавало большие трудности и в отношениях с местными администрациями, и внутри самих КПКГ. Регистрирующие органы отказывались регистрировать КПКГ, ссылаясь на отсутствие законодательных документов, устанавливающих правомерность объединения граждан в финансовый кооператив, подводили эти организации под статус банков, соответственно, требуя банковской лицензии. Примерно то же происходило и при определении режима налогообложения. Претензии регистрирующих и налоговых органов приходилось оспаривать в судебном порядке. Как правило, аргументы, доказывающие небанковский характер КПКГ и некоммерческий характер их деятельности, принимались и арбитражным, и гражданским судопроизводством и завершались признанием некоммерческого, небанковского характера их деятельности, однако все это требовало больших затрат времени и других издержек. Например, судебные споры кредитных союзов с налоговыми органами проходили все инстанции арбитражного суда, вплоть до высшей инстанции. Несмотря на то, что кредитные союзы накопили богатый опыт судебной практики, научились защищать себя, доказывая в открытом судебном процессе право на существование организации финансовой взаимопомощи
(граждан, однако победа кредитных союзов в этих процессах обходилась слишком дорого, и перспектива судебной процедуры, даже и с положительным результатом, не вдохновляла на создание новых КПКГ. Недостаточность законодательного обеспечения кредитных союзов сдерживала их рост. Тем не менее, к настоящему времени КПКГ действуют более чем в 30 субъектах Российской Федерации, и на сегодняшний день в России официально зарегистрировано около 400 кредитных союзов, общее число членов-пайщиков кредитных союзов превышает 200 тыс. человек. Введение в действие нового закона, но всей видимости, должно повлечь за собой укрепление уверенности граждан в легитимности кредитных потребительских кооперативов, а вместе с тем и усиление внимания к ним со стороны администраций разных уровней.
Новый Федеральный закон определяет КПКГ как "потребительский кооператив граждан, добровольно объединившихся доя удовлетворения потребностей в финансовой взаимопомощи". Это первое легитимное определение кредитных потребительских кооперативов граждан (значит, и кредитных союзов). Ключевым в этом определении является категория "потребности в финансовой взаимопомощи", как и сама финансовая взаимопомощь. Это — новый для хозяйственной и законодательной практики России термин; в законодательстве есть термин "финансовая помощь", есть взаимное страхование (есть еще понятие "фонд финансовой взаимопомощи" в Законе "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"). Понятие финансовой взаимопомощи, сформировавшееся в практике российских кредитных союзов, "воспринято" законодательством и содержательно определено в новом законе посредством характеристики деятельности КПКГ и
инструментов этой деятельности. В Законе определен термин "фонд финансовой взаимопомощи", и из концепции и текста Закона следует, что формирование и использование этого фонда не подпадает под категорию рыночного оборота, не направлено на цели получения прибыли и принципиально отличает деятельность КПКГ от банков и других кредитных организаций.
Закон решает проблему регистрации КПКГ, снимая предположение о банковском характере их деятельности. Вместе с тем, Закон дополняет нормы Гражданского кодекса Российской Федерации о потребительской кооперации, конкретизирует формы потребкооперации, многообразие которых предусмотрено ст. 116 Гражданского кодекса Российской Федерации. Закон делает важный шаг в разработке специального законодательства о кредитной кооперации.
Опыт КПКГ в России показал большую жизнеспособность организаций финансовой взаимопомощи граждан в форме потребительской кооперации. Это подтверждается не только уже упомянутой результативностью судебной практики, но и доказанной финансовой устойчивостью КПКГ. Известно, что в период кризиса 1998 г. практически никто из пайщиков кредитных союзов не потерял своих сбережений. На фоне потрясений банковской системы этот результат заслуживает внимания и изучения опыта российских кредитных союзов. Как организации, целью деятельности которых не является получение прибыли, свою задачу они видят прежде всего в обеспечении финансовой устойчивости, финансовой безопасности и защите денежных сбережений своих пайщиков. Это определяет концепцию деятельности КПКГ и ее специфику. Деятельность должна соответствовать статусу некоммерческой финансовой организации, сформированному Движением кредитных союзов на основе принятой идеологии. Статус, в свою очередь, должен подтверждаться содержанием и характером их деятельности, в первую очередь, характером финансовых рисков, допустимых для КПКГ.
В отличие от клиентов банка члены КПКГ находятся во взаимной (симметричной) финансовой зависимости. Все они в обязательном порядке объединяют в кооперативе свои денежные средства не только в форме паевых взносов, но и в виде личных сбережений. Именно личные сбережения составляют источник займов, являясь основой фонда финансовой взаимопомощи. Федеральный закон о КПКГ определяет порядок передачи личных сбережений для использования их в фонде финансовой взаимопомощи в целях предоставления займов только членам кооператива. Договор о передаче личных сбережений кооперативу — это внутренний договор, симметричный договору займа. Личные сбережения составляют главный источник займов и вместе с тем обязательное условие его получения, гарантию возврата, а также финансовую гарантию личного поручительства пайщика за своего товарища по кооперативу. Федеральный закон о КПКГ устанавливает, что личные сбережения не являются собственностью кооператива, "не обременяются" исполнением его обязательств (ст. 14). В отличие от паевых взносов личные сбережения не могут быть использованы на покрытие долгов кооператива без согласия пайщика, выраженного письменным заявлением или голосованием на собрании. Этот статус личных
сбережений напоминает норму, действовавшую в дореволюционных (до 1917 г.) ссудосберегательных кооперативах и товариществах. "Положение об учреждениях мелкого кредита" предусматривало, что сбережения членов ("вклады, вверяемые товариществу") принимались с обязательством возврата в определенный срок и не подлежали "ни описи, ни отчуждению по каким бы то ни было взысканиям". (Заметим, кстати, что, согласно этому же Положению, "проценты по вкладам, внесенным в товарищество, не подлежали обложению сбором с доходов от денежных капиталов". Мировая практика кредитной кооперации свидетельствует о традициях щадящего налогового режима во многих странах. В США, например, федеральное законодательство о кредитных союзах в течение многих десятилетий оберегает их налоговый иммунитет. Российский Федеральный закон о КПКГ не устанавливает никакого иммунитета или льгот. Однако он содержит основания специальной разработки особого налогового режима для этих финансовых организаций, учитывая их специфику, а также социально-экономическое значение кредитных кооперативов в условиях современной России.)
Федеральный закон о КПКГ в очень большой степени опирается на опыт действующих в России кредитных потребительских кооперативов граждан. В частности, Закон учитывает сложившуюся репутацию кредитных союзов, их надежность и высокий, хотя и неофициальный рейтинг. Закон признал и закрепил за кредитными кооперативами право на своеобразную репутацию, установив, что организации, не отвечающие требованиям этого Закона, не вправе использовать в своих наименованиях словосочетание "кредитный потребительский кооператив граждан" (ст. 4).
Федеральный закон содержит принципиально важные статьи, регламентирующие принципы регулирования деятельности КПКГ и их союзов. Концепция регулирования строится на сочетании государственного регулирования (ст. 27) и саморегулирования де5гтельности кредитной кооперации (ст. 28). Положения Закона определяют общую схему регулирования, лишь основные формы и полномочия. Тем самым Закон дает основания для разработки и реализации системы ^регулирования, адекватной специфике кредитной потребительской кооперации.
Правовые основы организации финансовой взаимопомощи
Как отмечалось выше, объединения граждан для финансовой помощи друг другу первоначально именовали себя кредитными союзами. Термин родился, с одной стороны, как буквальный перевод с английского "credit union" (в англоязычных странах именно так называются подобного рода объединения). С другой стороны, первые российские организации финансовой взаимопомощи возникали в 1991 — 1992 гг. зачастую на базе профессиональных союзов, союзов потребителей. По аналогии с ними кредитные союзы стали тоже именоваться союзами, только кредитными, поскольку выдача денег в долг в обыденном понимании — именно кредит. Тонкой правовой разницы между понятиями "кредит" и "займ" обычные граждане не знали. Запретов на употребление слова "союз" в значении "объединение граждан" тогда не было, и название "кредитный союз" стало привычным. Этот термин до сих пор популярен в экономической литературе, он встречался и в ряде правовых документов. После вступления в силу нового Гражданского кодекса Российской Федерации употребление этого словосочетания в значении некоммерческого финансового объединения граждан стало затруднительным. Тем более важным стало осознание самими "кредитными союзами", а сейчас и законодателем их экономического и правового статусов, особенностей деятельности.
Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан" впервые четко и однозначно закрепляет за объединениями граждан в целях финансовой взаимопомощи статус кредитных потребительских кооперативов граждан. Этим он окончательно легализует уже существующие такого рода объединения, облегчает инициативным группам задачу регистрации их как юридических лиц.
Кредитные потребительские кооперативы граждан — "кредитные союзы" — стали преемниками существовавших при социализме касс взаимопомощи. Однако по своей сути и по форме они ближе к существовавшим в России до Октябрьской революции и в годы нэпа кредитным кооперативам.
В годы советской власти кассы взаимопомощи существовали при профкомах, самостоятельной имущественной ответственности не несли, правом на обращение с иском в суд не обладали. Политику их во многом определяли профкомы и администрации тех организаций, где создавались КВП. Кассы взаимопомощи обычно давали своим вкладчикам очень небольшие суммы и без процентов либо пол очень низкий процент. С началом инфляции, а затем и рыночных реформ они стали разоряться, практически прекратили свою деятельность как неэффективную, не выгодную.
В отличие от них возникавшие в начале девяностых годов объединения финансовой взаимопомощи граждан сразу стали претендовать на роль самостоятельных организаций со своим имуществом, своей ответственностью, своей системой управления — стали регистрироваться как юридические лица. Но для этого нужно было выбрать организационно-правовую форму, а значит — четко представлять себе предмет, цели, направления, способы, ограничения деятельности. Поначалу с этой самоидентификацией были проблемы: первые такого рода объединения регистрировались и как общественные объединения, и как предприятия, и как кооперативы. Позднее, с выходом Федерального закона "О некоммерческих организациях" стали появляться объединения финансовой взаимопомощи в форме некоммерческого партнерства.
Постепенно становилось очевидным, что кредитные союзы по характеру деятельности и внутренних отношений ближе всего к потребительским кооперативам: их цель — удовлетворение материальных потребностей членов организации, тогда как у некоммерческого партнерства и общественного объединения цели, как правило, нематериального характера — достижение общественных благ. Средство удовлетворения цели кредитных союзов -паевые и иные взносы самих членов организации. Решение вопросов на общем собрании членов кредитного союза осуществляется по принципу: "один человек — один голос"; в отличие от хозяйственных обществ здесь объединяются не капиталы, а люди, и голосуют не "кошельки", а "лица". Структура органов, выборный принцип их формирования, их подконтрольность членам организации и осуществление их деятельности в соответствии с уставом, разделение полномочий между ними по принципу "сдержек и противовесов" фактически гарантируют то, что ни один орган не имеет абсолютную бесконтрольную власть. Принципы кооперации в данном случае имеют не декларативное значение: если они не реализуются, если происходит "отчуждение" пайщика от участия в делах организации, значит руководители кооператива могут без его согласия вложить переданные им в кооператив деньги в рисковые проекты. В этом случае члены организации вправе требовать созыва общего собрания, принятия на нем решения об ограничении полномочий органов кооператива, четко определить те сферы деятельности, которые наименее опасны для переданных в кооператив денег пайщиков. Если же эти принципы не "работают", речь может идти о том, что объединение лиц де-факто трансформируется в объединение капиталов, а значит, и де-юре должно сменить свою организационно-правовую форму.
Практика деятельности объединений финансовой взаимопомощи граждан — деятельности, построенной на кооперативных принципах, — воочию показала, что коммерческий или некоммерческий статус организации, предпринимательский или непредпринимательский, банковский или небанковский характер ее деятельности определяется не сферой деятельности, а принципами ее ведения. В рыночном обороте нет соединения в одном лице продавца и покупателя, изготовителя и потребителя, услугодателя и клиента, ибо это противоречит самому понятию рынка. Организации финансовой взаимопомощи представляют собой это "соединение". Здесь нет главного принципа предпринимательской деятельности — рыночной неопределенности спроса и предложения. В рамках одной организации, построенной на принципах членства и обслуживающей только своих членов по ими же выработанным правилам, спрос и предложение на услуги просчитываются и поддаются точному регулированию самими потребителями этих услуг. По этому признаку деятельность такого рода объединений финансовой взаимопомощи надо оценивать как непредпринимательскую.
Права и свободы человека, согласно статье 18 Конституции Российской Федерации, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности закреплено статьей 34-й Конституции, а в статье 8 провозглашена свобода экономической деятельности. Понятие экономической деятельности шире понятия предпринимательской деятельности. Не всякая экономическая деятельность является предпринимательской. Деятельность по финансовой взаимопомощи граждан является экономической, но не является предпринимательской. Федеральный закон о кредитных потребительских кооперативах граждан делает это различие очевидным для всех.
Закон, к сожалению, не дает прямого определения понятия финансовой взаимопомощи как вида деятельности. Однако он определяет ее принципы. До сих пор в законодательстве этот термин не раскрывался столь подробно и нигде не было законодательных гарантии от строительства под видом взаимопомощи финансовых пирамид.
Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан" содержит нормы в защиту интересов пайщиков этих кооперативов, прописывает необходимые меры снижения финансовых и структурных рисков деятельности. Так, сказано, что временно свободный остаток фонда финансовой взаимопомощи может использоваться исключительно для приобретения государственных и муниципальных ценных бумаг, а также для хранения на депозитных счетах в банках. Многим эта норма кажется архаизмом, издержками слишком долгого прохождения проекта Закона по коридорам власти. В самом деле, можно ли после августа 1998 г. рекомендовать вкладывать деньги пайщиков в государственные цепные бумаги. Однако характерно, что государство, несмотря на кризис, не отказалось от исполнения своих обязательств перед кредитными союзами: распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 1998 г. № 1787-р им были предоставлены существенные льготы для новации по государственным ценным бумагам.
Закон, используя опыт деятельности кредитных союзов, уберегает кредитные потребительские кооперативы граждан от возможности банкротства, да и просто от неэффективного рискового вложения средств.
Закон вводит ограничения и предусматривает возможность саморегулирования
На практике были случаи, когда некоторые кредитные союзы решали направлять деньги в уставные капиталы других организаций, не понимая, что тем самым они "замораживают" их, теряют возможность реального управления ими. Другие вкладывали деньги в сомнительные предприятия — и деньги в буквальном смысле " улетал и в трубу". Согласно статье 19 Закона кредитный потребительский кооператив граждан не вправе: выдавать займы юридическим лицам, а также гражданам, не являющимся его членами; выступать поручителем по обязательствам своих членов и третьих лиц; вносить свое имущество в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов и иным способом участвовать своим имуществом в формировании имущества юридических лиц; эмитировать собственные ценные бумаги; покупать акции и другие ценные бумаги иных эмитентов, осуществлять другие операции па финансовых и фондовых рынках, за исключением хранения средств на текущих и депозитных счетах в банках и приобретения государственных и муниципальных ценных бумаг. Статья 20 Закона обязывает формировать резервный фонд из целевых взносов пайщиков и рекомендует создавать страховой фонд.
Закон не только непосредственно прописывает ряд ограничений и защитных мер, но и предусматривает возможность саморегулирования деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан через их объединения — ассоциации, союзы.
Катализатором этой работы по саморегулированию и хранителем складывающихся традиций, норм, обычаев изначально был Союз потребительских кооперативов "Лига кредитных союзов". Еще до возникновения таких известных саморегулируемых организаций, как ассоциация рекламодателей, НАУФОР, и других, Лига осуществляла саморегулирование в самой, наверное, неотрегулированной законодательно сфере финансовых отношений. Выработаны стандарты, деловые обыкновения, модели кредитных союзов, их отношений с органами власти, банками и т. д., выпущены книги и методические пособия об этом.
По сути становится очевидным, что назрела необходимость расширения сформулированного в статье 5 Гражданского кодекса Российской Федерации понятия обычаев делового оборота: эти обычаи есть не только в сфере предпринимательской деятельности, как сказано в этой норме, они есть и в других сферах экономической деятельности, и это требует признания и осмысления законодателем. А это значит, что Федеральный закон о кредитных потребительских кооперативах граждан нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Требуется легальное четкое определение понятия финансовой взаимопомощи, осмысление и определение особого рода гражданско-правовых отношений — внутрикооперативных, базирующихся на нормах устава и подчиненных им. В Законе сформулированы два вида таких “внутренних” договоров - договор о передаче личных сбережений пайщика в кредитный потребительский кооператив граждан и договор займа, который правильнее было бы назвать договором внутреннего займа. Это новые по своему характеру договоры, и поэтому на них важно обратить особое внимание, чтобы не путать их с "похожими" договорами банковского вклада, доверительного управления, поручения и т. д.
Договор о передаче личных сбережений принципиально отличается от договора банковского вклада, ибо кредитный потребительский кооператив граждан принимает средства не от любого гражданина, а только от своего пайщика (отсутствует признак публичности). Кроме того, он использует переданные средства в соответствии с указаниями пайщика, тогда как банк самостоятелен в распоряжении средствами, переданными во вклады. Клиент банка не в состоянии повлиять на политику банка в отношении использования переданных средств, тогда как пайщик участвует и в выработке, и в осуществлении этой политики, и в контроле за ее соблюдением.
Договор о передаче личных сбережений имеет ряд общих черт с договорами поручения, доверительного управления, целевого займа, но имеет и ряд существенных отличий. Так, в отличие от договора поручения, в результате которого права и обязанности возникают непосредственно у доверителя, в договоре о передаче личных сбережений не предусматривается непосредственный риск собственника средств, доверителя: кредитный союз создает резервный фонд, который нивелирует риски доверителей, тем самым, не требуя для себя передачи всех прав собственника, берет на себя риски собственника.
Договор о передаче личных сбережений отличается от договора доверительного управления: доверительный управляющий самостоятельно действует в рамках договора, тогда как пайщик в кредитном союзе имеет возможность участвовать в этом управлении сам. Доверительное управление, как известно, осуществляется на возмездных началах, кредитный союз не только не требует от пайщика, передавшего ему личные сбережения, платы за "управление" его деньгами, но, напротив, как бы платит ему сам, устанавливает компенсацию за временный отказ пайщика от использования своих средств в личных целях ради использования их другими пайщиками. Пайщик, передавший средства в кредитный союз, соучаствует в осуществлении всех трех правомочий собственника: владения, пользования и распоряжения. Ни одно из этих правомочий он не отдает полностью. Все они переданы кредитному союзу как бы в усеченном варианте. Хотя такой договор не сформулирован впрямую Гражданским кодексом, он базируется на одном из основных принципов гражданского права — принципе свободы договора (ст. 421 Гражданского кодекса). Все договоры, предусмотренные Гражданским кодексом, предполагают автономию воли, свободу и самостоятельность сторон договора (см. ст. 1 и 2 ГК РФ). В кредитном потребительском кооперативе граждан автономия воли в значительной степени ограничена рамками уставных отношений. Отношения по передаче личных сбережений, равно как и отношения по их использованию, нельзя напрямую прилагать ни к одному из перечисленных в Гражданском кодексе договоров уже потому, что они обусловлены членством и не являются самостоятельными: роль договоров по передаче личных сбережений, равно как и договоров по выдаче из этих средств финансовой помощи ("внутренних займов") — это роль, скорее детализирующая положения устава и иных внутренних документов, а не самодостаточная (подобно тому, как статья 968 Гражданского кодекса указывает, что отношения по страхованию в обществе взаимного страхования могут устанавливаться непосредственно на основании членства, если самими учредительными документами общества не предусматривается заключение в этих случаях договоров страхования). В кредитном союзе прием личных сбережений и выдача из этих средств финансовой помощи ("внутренних займов") тоже вытекает из отношений членства, обусловлена ими, является их главным составляющим звеном. То есть допустима модель такого построения этих отношений и такой организации документооборота, когда в принципе договоры ни о приеме личных сбережений, ни о выдаче "внутренних займов" не заключаются, а есть просто ряд тактических процедурных шагов, соответствующим образом документально оформленных решений уполномоченных на выдачу займов органов кредитного потребительского кооператива граждан по заявлению заинтересованного пайщика. И здесь снова практика пошла дальше теории: закон "не прописывает" подробно этот механизм, как и не формулирует понятия и признаки нового договора — договора кооперативного управления. Очевидно, что это было бы полезным, и уже сегодня, сразу после опубликования этого Закона целесообразно начинать работу по подготовке изменений и дополнений к нему.
Работа над совершенствованием законодательства о кредитных потребительских кооперативах граждан требует и иного направления: в недавно принятой и опубликованной главе 25 Налогового кодекса о налоге на прибыль нет ни слова о кредитных потребительских кооперативах граждан. О близких им по духу обществах взаимного страхования упомянуто, а о КПКГ забыли. Между тем нет ничего проще, чем свести на пет весь смысл деятельности по финансовой взаимопомощи граждан: нужно только "догадаться" и квалифицировать как прибыль те компенсации, которые пайщики, взявшие внутренний заем, выплачивают другим своим товарищам, отказавшимся пока от использования своих личных денежных средств, - и КПКГ окажутся в положении худшем, чем банки. Важно, чтобы разработчики налогового законодательства осознали особую гражданско-правовую сущность этих отношений, этих средств и доходов по ним, компенсационный, а не рисковый, не предпринимательский характер этих доходов. Между тем вся логика экономических отношений в КПКГ диктует отношение к получаемым пайщиками в кооперативе доходам, как к доходам физических лиц. И было бы логичным облагать эти доходы как доходы физических лиц, а не прибыль.
Закон о кредитных потребительских кооперативах граждан шел по коридорам власти столь тяжело еще и потому, что он дает возможность реальной конкуренции в сфере финансов. Опыт развитых кредитных союзов показывает, что даже если 1% личных денежных средств граждан пойдет не напрямую в банки, а в кредитные потребительские кооперативы граждан — это уже создаст такое положение, что банки вынуждены будут снижать ставки по кредитам и повышать по депозитам, будут вынуждены идти навстречу интересам граждан.
Закон о кредитных потребительских кооперативах граждан — это реальная помощь потребителям, а значит — мощный катализатор развития местных товарных рынков. Деньги не “утекают” из региона, они остаются в регионе и работают здесь, на потребление, на развитие малого предпринимательства. Именно поэтому Закон предусматривает разработку базовых норм деятельности КПКГ на федеральном уровне, но контроль за их исполнением отдает регионам. Важно понять: этим не нарушается единство финансового регулирования, предусмотренное Конституцией, а напротив, обеспечивается эффективное реальное отслеживание деятельности КПКГ, их включенность в решение проблем конкретного региона.
Законодательное регулирование финансовой устойчивости КПКГ
Хотя кредитные кооперативы существуют уже около 10 лет (а в дореволюционные времена российское движение кредитной кооперации и ссудос-берегательных товариществ было одним из самых развитых), они все еще остаются экзотикой.
Выше уже говорилось, что целью создания кредитных кооперативов было самостоятельное удовлетворение потребностей граждан в финансовой взаимопомощи. Самостоятельное в том смысле, что для удовлетворения этих потребностей не привлекались ни государство, ни финансовые посредники.
Тем не менее государство мирилось с ситуацией, при которой граждане не только что-то делают самостоятельно, но и бесконтрольно (не считая обязательных знаков внимания со стороны налоговых органов). Таким образом, кредитные кооперативы входили в число немногих финансовых институтов, платежеспособность которых не подлежала регулированию.
Но это не означает, что деятельность КПКГ была абсолютно стихийной и неуправляемой. Уникальной и важной чертой их деятельности стало формирование реально действующего механизма саморегулирования кооперативов — Лиги кредитных союзов (кооперативов). В конце 90-х годов специалисты Лиги совместно с представителями кредитных кооперативов разработали ряд стандартов и финансовых нормативов деятельности КПКГ, которых большинство членов Лиги старалось придерживаться.
Слабой стороной финансового саморегулирования стало отсутствие у Лиги эффективных санкций против тех КПКГ, которые по тем или иным причинам не придерживались стандартов, разработанных Лигой. Очевидно, что на сегодняшний день возможностью внедрения и использования таких санкций обладает только государство.
В Законе, о котором идет речь в данной статье, прямых финансовых нормативов тоже нет. Учитывая, что подзаконных актов об их установлении пока также не существует, как и не определен еще уполномоченный федеральный орган, который занимался бы проблемами КПКГ, получается, что государство не спешит взяться за регулирование финансовой устойчивости кредитных кооперативов. Более того, оно обязывает кредитные кооперативы самостоятельно устанавливать для себя финансовые ограничители - соотношение собственных и привлеченных средств, нормативы отчислений в резервный и страховой фонды, норматив ограничения риска на одного заемщика, что само по себе является революционным.
С одной стороны, отсутствие нормативов избавляет кооперативы от множества проблем, тем более что их деятельность настолько специфична, что механическое применение к ним традиционных методов регулирования платежеспособности финансовых институтов может поставить под угрозу саму возможность их существования. Но с другой — полное отсутствие установленных финансовых нормативов может привести к неприятным последствиям для пайщиков КПКГ.
Проанализируем "финансовые" статьи закона с точки зрения их эффективности для регулирования финансовой деятельности кредитных кооперативов.
Выше отмечалось, что деятельность КПКГ характеризуется целым рядом особенностей. В частности, риски в деятельности КПКГ носят совершенно уникальный характер.
В первую очередь это связано с тем, что оборот денежных средств ограничен пределами КПКГ. Как следует из сказанного выше, пайщики КПКГ - как заемщики, так и сберегатели — суть собственники этой организации. Большинство из них пользуются и заемными, и сберегательными услугами кооператива. Это значит, что деньги, переданные в КПКГ пайщиками, совершают оборот в пределах ограниченного круга лиц, имеющих фактически симметричные обязательства по отношению друг к другу. В соответствии с новым законом этот круг ограничен и качественно, и количественно — не более 2000 членов в каждом кооперативе. На сегодня эта норма, очевидно, устарела, тем более что многие кооперативы давно перешагнули порог в 2000 членов, как ни странно, не превратившись в пирамиды.
Количественное ограничение круга пайщиков — потенциальных клиентов естественным образом ограничивает доходность операций, при этом существенно снижая их риск. Но важнее с точки зрения снижения риска даже не установленный предел численности КПКГ, а жесткое ограничение активных операций КПКГ. Кооперативы могут выдавать займы только своим членам - физическим лицам, которые должны принадлежать к единой социальной общности (специальное понятие, качественно ограничивающее возможный контингент членов каждого КПКГ).
Предполагается, что члены одной социальной общности в достаточной степени знакомы друг с другом, чтобы иметь представление как о моральных качествах друг друга, так и о состоянии кошельков. Это позволяет КПКГ существенно экономить на управлении займами и секьюритизации. К тому же принадлежность пайщиков к единой социальной общности значительно уменьшает моральный риск. Большинство заемщиков КПКГ практически ежедневно сталкивается со сберегателями, в такой ситуации не вернуть заем означает лишиться положительной репутации в глазах коллег и соседей. Ну а поскольку заемщики в КПКГ в большинстве случаев являются и сберегателями, их личные сбережения служат достаточной гарантией возврата займа.
Заметим, что КПКГ не вправе поручаться ни своими собственными средствами, ни тем более сбережениями своих членов по внешним по отношению к КПКГ обязательствам своих пайщиков.
В Законе содержится и ряд других норм, ограничивающих заемную деятельность КПКГ, например, ограничение займов предпринимателям половиной кредитного портфеля. Смысл этой нормы также уходит корнями в историю. Высокий риск мелкого бизнеса в начале — середине 90-х годов привел к тому, что большая часть "зависшей" задолженности по займам в КПКГ, тянущейся с тех времен, приходится именно на займы предпринимателям. Многие КПКГ сознательно отказались тогда от работы с предпринимателями и следуют этому принципу до сих пор. Другая проблема, связанная с кредитованием малого бизнеса, состоит в том, что средства предпринимателей не являются источником сбережений — главного источника ресурсов КПКГ. Займы им необходимы, а вот отвлекать деньги из оборота они не могут. Это повышает как кредитный, так и моральный риски до уровня, практически неприемлемого для КПКГ, особенно в условиях, когда КПКГ не может позволить себе иметь в штате людей, обладающих необходимыми навыками финансового управления. Правда, в последнее время риски, связанные с кредитованием предпринимателей, существенно понизились, а уровень компетенции персонала КПКГ в вопросах финансового управления возрос. Появилось достаточно много кооперативов, специализирующихся на кредитовании предпринимателей. Поэтому на сегодня ограничение кредитования предпринимателей для КПКГ нецелесообразно и может стать тормозом развития кооперативов и мелкого бизнеса.
Все сказанное выше по поводу низкого риска, присущего операциям КПКГ, логически подводит нас к тому, что КПКГ мало нуждаются в регулировании платежеспособности, по крайней мере, на уровне активных операций. Поэтому вполне разумной выглядит норма закона, предлагающая КПКГ самостоятельно устанавливать единственный норматив, касающийся предоставления займов — ограничение размера займа для одного заемщика.
Из того, что заемщики и сберегатели являются одновременно и собственниками КПКГ, вытекает следующая особенность его деятельности. В соответствии с Гражданским кодексом пайщики КПКГ обязаны покрыть убытки от его деятельности дополнительными взносами. Но львиная доля обязательств КПКГ — это обязательства перед самими пайщиками по личным сбережениям. Поэтому при невозможности КПКГ исполнить свои обязательства кредиторы-пайщики сами покрывают свои убытки. Такая система, с одной стороны, делает на первый взгляд нецелесообразным установление для КПКГ нормативов соотношения собственных средств и обязательств. С другой стороны, она обусловливает необходимость создания в КПКГ неделимых резервных фондов с тем, чтобы использовать их для покрытия возникших операционных убытков.
Остановимся подробнее на проблеме резервирования в КПКГ. Закон не устанавливает строго ни норматива отчислений в резерв, ни соотношения величины резервных фондов и других балансовых показателей - активов, займов, обязательств и т. д.
Очевидно, что любая предложенная цифра оказалась бы взятой "с потолка", поскольку на сегодня отсутствуют достоверные статистические данные по большинству КПКГ, которые позволяли бы оценить необходимые величины. В то же время наличие таких нормативов представляется необходимым. Дело в том, что многие КПКГ крайне неохотно идут на формирование резервов, поскольку это ведет к уменьшению дохода, который КПКГ выплачивает пайщикам на их сбережения, а следовательно — к снижению заинтересованности пайщиков в услугах КПКГ. Несмотря на то, что деятельности КПКГ присущ низкий кредитный риск, они все равно периодически сталкиваются с невозвратом займов. Помимо общих резервов, важным ;1ЛЯ КПКГ является и наличие фондов сомнительных долгов (проблемных займов). Этот момент, к сожалению, не нашел отражения в Законе. Фонды сомнительных долгов являются важным элементом обеспечения платежеспособности КПКГ во всем мире. Необходимость их формирования, а также нормативы отчислений в эти фонды устанавливаются законодательно, поскольку резервы сомнительных долгов являются удобным механизмом постепенного списания убытков и их создание отвечает таким принципам бухгалтерского учета, как признание убытков и достоверная оценка активов. Отсутствие в практике большинства российских КПКГ механизма формирования резерва сомнительных долгов приводит к появлению в их активах "зависшей" задолженности по займам. Как правило, такая задолженность время от времени списывается целиком, оголяя и без того "тощие" резервы КПКГ, Закон же, оставляя на усмотрение самих КПКГ установление минимального размера резервных фондов, позволяет им пренебрегать созданием фондов, а следовательно — собственной безопасностью.
Итак, недавно принятый Закон о КПКГ фактически передает деятельность по формированию финансовых нормативов деятельности КПКГ в руки самих КПКГ. Это в большой степени оправдано тем, что деятельность КПКГ подлежит целому ряду количественных и качественных ограничений, "работающих" на снижение риска. Тем не менее существует вероятность, что ряд КПКГ фактически не будет придерживаться в своей деятельности никаких пруденциалышх норм. В частности, это касается создания резервов. Поскольку определенный риск в деятельности КПКГ все-таки присутствует, установление некоторых нормативов или стимулирование самих КПКГ к их установлению вес же необходимо.
Новый закон дает кредитной потребительской кооперации граждан прочную опору становления и развития и позволяет надеяться, что Движение кредитных союзов получит второе дыхание. Этот закон - первая ласточка в сфере правового регулирования кредитной кооперации. Уже идет разработка следующих законопроектов, позволяющих кооперировать средства не только физических лиц, но и юридических, не только потребителей, но и предпринимателей. В этом смысле тот опыт, который дает разработка и применение первого закона о кредитных кооперативах, те дефиниции и защитные меры, которые им предусмотрены, особенно важны и полезны.
