Концепция проекта федерального закона
Основная идея.
Пунктом 69 Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2006 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 № 38-р, предусматривается подготовка проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан", направленного на уточнение механизмов создания и регулирования деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан.
Цели и предмет правового регулирования.
Целью законопроекта "О внесении изменений в Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан" является совершенствование Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан" (далее - Закон), направленное на урегулирование выявленных в ходе осуществления деятельности кредитных потребительских кооперативов граждан (далее - КПКГ) пробелов в Законе, а также на уточнение механизмов государственного контроля деятельности КПКГ.
Специфика деятельности КПКГ как особого экономического и социального института требует адекватного правового регулирования процедур их создания, деятельности, реорганизации, ликвидации и регулирования.
Основные цели законопроекта определяются задачами создания эффективного механизма функционирования кредитных потребительских кооперативов граждан, которые являются альтернативными кредитным организациям финансовыми институтами, играющими немаловажную роль в аккумулировании сбережений широких слоев населения, развитии потребительского и ипотечного кредитования, малого предпринимательства.
Учитывая большое количество вносимых изменений, а также в целях упорядочивания структуры Закона, предлагается изложить его в новой редакции. Предусматривается, что структура законопроекта будет включать следующие главы: Общие положения; Создание, реорганизация и ликвидация кредитного кооператива; Членство в кредитном кооперативе; Управление кредитным кооперативом; Имущество кредитного кооператива; Обеспечение финансовой устойчивости и регулирование деятельности кредитных кооперативов.
Практика работы КПКГ требует расширения понятийного аппарата путем закрепления следующих понятий: член КПКГ, паевой взнос, начисления на паевые взносы, членский взнос, дополнительный взнос, паевой, резервный и неделимый фонды.
В целях динамичного развития КПКГ законопроектом предлагается отменить существующее законодательное ограничение верхнего предела численности членов КПКГ и устанавливать его уставом КПКГ с учетом особенностей создания и деятельности КПКГ по признакам общности его членов.
Законопроектом предлагается закрепить в дополнение к установленным Законом принципам деятельности КПКГ принцип финансовой взаимопомощи – деятельности КПКГ по привлечению и использованию денежных средств своих членов и иных привлеченных кооперативом денежных средств исключительно для удовлетворения финансовых потребностей членов кооператива на взаимной основе по выработанным членами кооператива правилам, а также взаимной ответственности членов КПКГ по его обязательствам.
Предусматривается, что КПКГ, помимо оказания финансовой помощи своим членам, вправе заниматься иными видами деятельности, при условии, что такая деятельность способствует достижению целей, ради которых создан кредитный кооператив, и если такая деятельность предусмотрена уставом КПКГ, а также оказывать своим членам консультационные, юридические, обучающие, страховые и иные услуги, не противоречащие законодательству Российской Федерации и соответствующие целям деятельности КПКГ в соответствии с его уставом и решениями общего собрания членов КПКГ.
Законопроектом предусматривается определить более четкий механизм реорганизации КПКГ, предусмотрев добровольную реорганизацию в форме слияния, присоединения, разделения, выделения или преобразования и принудительную реорганизацию по требованию уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего регулирование деятельности КПКГ (далее – уполномоченный орган), в форме разделения и выделения.
Законопроектом уточняется порядок приема в члены КПКГ, формы участия в управлении КПКГ, случаи прекращения членства в кооперативе и соответствующие последствия. Кроме того, законопроектом предусматривается обязанность КПКГ по ведению реестра членов кооператива и определяются сведения, которые должны в нем содержаться.
Законопроектом раскрывается и конкретизируется порядок созыва и проведения общего собрания в форме заочного голосования и внеочередного общего собрания членов КПКГ, порядок избрания его органов управления: общего собрания, членов и председателя правления, наблюдательного совета и комитета по займам, директора КПКГ.
Законопроектом предлагается уменьшить до 50 % плюс один голос кворум участия членов КПКГ на общем собрании членов КПКГ, а также дополнить Закон статьей, предусматривающей проведение общего собрания членов КПКГ в форме собрания уполномоченных, избираемых от определенного числа членов кооператива.
Кроме того, законопроектом устанавливается, что сообщение о проведении общего собрания членов КПКГ должно быть сделано не позднее чем за тридцать дней до дня его проведения, а также устанавливается состав данного сообщения и порядок ознакомления членов КПКГ с этой информацией.
Также законопроектом предлагается закрепить нормы прямого действия, направленные на установление квалификационных требований к кандидатам на должности председателя правления, директора и главного бухгалтера вновь создаваемых КПКГ, а также предусмотреть, что членом правления, единоличным исполнительным органом, членом наблюдательного совета и комитета по займам КПКГ не может быть лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за преступления в сфере экономики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления. В случае отсутствия профильного (высшего финансового или экономического) образования у кандидатов на должности председателя правления КПКГ или директора КПКГ и высшего или среднего профессионального образования у кандидата на должность главного бухгалтера КПКГ предлагается установить обязанность прохождения вышеуказанными должностными лицами КПКГ специализированных курсов и получения соответствующих сертификатов.
Законопроектом предлагается установить норму, предусматривающую установление финансовых нормативов деятельности вновь созданных КПКГ, а также требований к формированию фондов таких кооперативов в течение первых 18 месяцев их деятельности.
Отсутствие в настоящее время единых экономически обоснованных нормативов деятельности КПКГ значительно снижает эффективность их деятельности или приводит к неконтролируемому их исчезновению и к потере гражданами собственных средств. В связи с этим законопроектом предусматривается предоставить уполномоченному органу право устанавливать финансовые нормативы деятельности КПКГ, в том числе по формированию фондов КПКГ.
В качестве меры по укреплению доверия к КПКГ и защиты интересов членов КПКГ законопроектом предлагается закрепить обязанность кооператива страховать риск невозврата личных сбережений членов КПКГ и риск невозврата займов по случаю смерти или потери трудоспособности заемщика в обществах взаимного страхования, созданных не менее чем 30 кредитными кооперативами из 15 субъектов Российской Федерации.
Кроме того, законопроектом предлагается закрепить обязанность КПКГ осуществлять в соответствии с Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, проходить обязательную ежегодную аудиторскую проверку и представлять информацию в бюро кредитных историй.
Законопроект предусматривает осуществление негосударственного регулирования, контроля и надзора за деятельностью КПКГ центральными кассами, которые создаются в целях саморегулирования деятельности КПКГ как некоммерческие организации, объединяющие на условиях членства только КПКГ. Законопроектом устанавливаются функции, права и обязанности центральных касс, формы контроля центральных касс за деятельностью своих членов, а также формы контроля за деятельностью центральных касс, проводимого уполномоченным федеральным органом, в том числе установление финансовых нормативов деятельности центральных касс.
В целях повышения финансовой устойчивости КПКГ законопроектом устанавливается обязанность вхождения КПКГ в центральную кассу. При этом КПКГ единовременно может быть членом только центральной кассы, отвечающей требованиям Закона.
Законопроектом предусматривается, что центральная касса приобретает статус таковой при условии вхождения в нее не менее 50 кредитных потребительских кооперативов граждан, места нахождения которых расположены не менее чем в 1/3 субъектов Российской Федерации.
В целях исключения возможного конфликта интересов законопроектом предлагается установить, что должностные лица КПКГ не вправе входить в состав органов управления центральной кассы.
Центральные кассы по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти обязаны выполнять функции по определению предельного размера процентной ставки по личным сбережениям граждан на текущий год исходя из особенностей регионов, в которых находятся кредитные кооперативы – члены соответствующих центральных касс.
Кроме того, в целях расширения спектра услуг, предоставляемых кредитным кооперативом своим членам, законопроект закрепляет право Центральных касс участвовать в капиталах коммерческих организаций.
В целях повышения финансовой устойчивости деятельности КПКГ, защиты и обеспечения интересов их членов предусматривается создание в центральной кассе стабилизационного фонда. При этом устанавливается обязанность КПКГ в целях формирования стабилизационного фонда перечислять в центральную кассу один раз в квартал не менее 50 % от суммы отчислений в резервный фонд, формируемый КПКГ.
В целях обеспечения возможности перетока денежных средств между кредитными потребительскими кооперативами граждан предусматривается расширить в Законе перечень возможных способов размещения временно свободного остатка фонда финансовой взаимопомощи и предусмотреть его использование не только для приобретения государственных и муниципальных ценных бумаг и на депозитных счетах в банках, но и для размещения в центральной кассе на условиях платности и возвратности.
Одновременно законопроектом предусматривается, что ассоциации и союзы КПКГ наделяются следующими основными полномочиями:
- методическая научно - консультационная, учебная поддержка деятельности КПКГ и их союзов;
- обобщение опыта деятельности и правоприменительной практики в сфере регулирования КПКГ и их союзов;
- обращение в уполномоченный орган, иные органы федеральной исполнительной власти в связи с нарушением Закона или для устранения препятствий в деятельности КПКГ;
- предъявление в установленном Законом порядке исков в суд, в арбитражный суд в интересах членов КПКГ и их союзов в случае нарушения их прав, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В целях обеспечения соблюдения принципов деятельности КПКГ, защиты интересов его членов, совершенствования нормативно-правовых основ деятельности КПКГ, а также укрепления доверия к КПКГ со стороны граждан, законопроектом предусматривается закрепление прав и функций уполномоченного органа.
В этой связи, предлагается наделить уполномоченный орган следующими функциями:
- ведение ведомственного реестра КПКГ и центральных касс на основе сведений и документов, полученных от уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц, центральных касс и КПКГ;
- осуществление запросов и получение у центральных касс и КПКГ необходимой информации об их деятельности, отчетность о соблюдении нормативов оценки финансовой устойчивости, требование разъяснений по полученной информации;
- проведение проверок деятельности центральных касс и КПКГ;
- установление правил бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности центральных касс и КПКГ.
В качестве мер ответственности к центральным кассам и КПКГ в случае несоблюдения ими требований Закона уполномоченный орган в соответствии с законопроектом вправе:
- требовать от органов центральных касс и КПКГ устранения выявленных нарушений;
- давать центральным кассам и КПКГ обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений;
- выносить предписание о приостановлении деятельности КПКГ по привлечению новых членов кооператива;
- обращаться в суд с заявлением о привлечении должностных лиц центральных касс и КПКГ к административной ответственности;
- обращаться в суд с заявлением о приостановлении деятельности или ликвидации центральной кассы или КПКГ, если имеются неоднократные и грубые нарушения законодательства или в результате их деятельности нарушаются права их членов.
Круг лиц, на который распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности с учетом ранее имеющихся.
Действие законопроекта распространяется на физические лица и кредитные потребительские кооперативы граждан, а также на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регулирование деятельности КПКГ.
Место будущего закона в системе действующего законодательства.
Данный законопроект относится к сфере гражданского законодательства, к законодательству о кредитных потребительских кооперативах граждан и основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О кредитных потребительских кооперативах граждан", а также иных федеральных законах.
Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования.
Важное место в области небанковского финансирования реального сектора экономики занимает развитие кредитных потребительских кооперативов граждан, деятельность которых осуществляется на принципах дополнения банковского предложения в секторах, не занятых банками, и ориентирована в первую очередь на удовлетворение потребностей в финансовых ресурсах населения отдаленных районов, малообеспеченных слоев населения, создание благоприятных условий для начала ведения бизнеса безработным и малообеспеченным населением и предоставление займов субъектам малого предпринимательства, в том числе и индивидуальным предпринимателям, которые не имеют доступа к банковским услугам, не имеют достаточного залогового обеспечения и соответствующей кредитной истории. Кроме того, деятельность КПКГ создает условия для возникновения и развития нового сегмента финансового рынка – средств населения, консолидированных в фондах финансовой взаимопомощи КПКГ.
В настоящее время деятельность КПКГ регулируется статьей 116 Гражданского кодекса Российской Федерации и принятым в 2001 году Федеральным законом "О кредитных потребительских кооперативах граждан".
В соответствии с данными Единого государственного реестра юридических лиц в настоящее время в Российской Федерации зарегистрировано около 1400 кредитных потребительских кооперативов граждан. Однако, несмотря на высокую динамику роста деятельности КПКГ в России за последние годы, они находится на раннем этапе своего развития, которое сдерживается из-за имеющихся пробелов в Законе.
Учитывая вышеизложенное, в настоящее время назрела необходимость совершенствование специального правового регулирования деятельности КПКГ и изложения Закона в новой редакции, направленной на более четкое и детальное закрепление правового инструментария.
Таким образом, законопроектом предлагается расширить понятийный аппарат Закона, снять существующее ограничение верхнего предела численности КПКГ, определить более четкий механизм реорганизации КПКГ, расширить перечень возможных способов размещения временно свободных средств, предусмотреть создание центральных касс.
Необходимо отметить, что статьей 27 Закона определены общие направления регулирования и лишь основные формы и полномочия уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего регулирование деятельности КПКГ.
Вместе с тем, в Законе не прописаны конкретные механизмы регулирования и контроля, меры ответственности, формы отчетности, прямые финансовые нормативы и ограничения.
В настоящее время практика деятельности КПКГ показывает, что отсутствие контроля за деятельностью КПКГ и их ответственности за нарушение законодательства является предпосылкой для злоупотреблений со стороны органов КПКГ, что может привести к нарушениям прав членов КПКГ и к потере гражданами собственных средств.
В этой связи, законопроектом предусматривается внесение изменений в Закон, направленных на расширение функций, полномочий и обязанностей уполномоченного органа при регулировании и контроле за соблюдением КПКГ требований Закона.
Понимание этой ситуации Правительством Российской Федерации отразилось в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, принятой Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации (Заявление Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 05.04.2005 № 983п-П13 и № 01-01/1617), и Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 № 38-р, в рамках которой рассматривается данный законопроект.
Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего законопроекта.
Реализация положений законопроекта направлена на содействие наилучшему осуществлению гражданами их прав на объединение в КПКГ и на участие в их деятельности, а также на обеспечение деятельности КПКГ в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Предусматривается, что настоящий законопроект позволит обеспечить соблюдение принципов деятельности КПКГ, укрепить доверие к КПКГ со стороны граждан, увеличить защиту интересов и прав членов КПКГ, способствовать развитию нефинансовых услуг КПКГ и сформировать систему контроля со стороны государства за деятельностью КПКГ и за соблюдением ими установленных нормативов.
Кроме того, реализация предусмотренных законопроектом изменений обеспечит общее совершенствование институциональных условий для развития деятельности кредитных потребительских кооперативов в Российской Федерации, приведет к развитию инфраструктуры финансового рынка, создаст механизмы привлечения частного капитала в данный сектор рынка, что, в результате, вызовет существенный рост объемов финансирования населения и развитие отдельного сегмента финансового сектора, необходимого для поддержки малого предпринимательства и, в конечном счете, преодоления уровня бедности, обеспечения устойчивых темпов экономического роста и преодоления региональных различий в уровнях валового регионального продукта и занятости.
На разработку проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О кредитных потребительских кооперативах граждан" подготовлено соответствующее техническое задание.
